7 Comisión Nacional del Mercado de Valores

NOCIÓN Y RÉGIMEN

Noción

La Comisión Nacional del Mercado de Valores es un Ente de Derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada. Es una persona jurídica, no un organismo colegial como podría deducirse de su nombre, tomado de la Securities and Exchange Commission del Derecho estadounidense. La necesidad de contar con un «órgano básico de supervisión oficial del mercado de valores» fue una de las recomendaciones recogidas en el Informe de la Comisión para el estudio del mercado de valores de 1978. La LMV, atendiendo a esta necesidad, crea la Comisión Nacional del Mercado de Valores (art. 13.I).

La Comisión es una autoridad administrativa independiente, de carácter técnico, especializada en el mercado de valores. El Gobierno y el Ministerio de Economía y Hacienda ejercen respecto de la CNMV las facultades que les atribuye la LMV, con estricto respeto a su ámbito de autonomía. De «Administración independiente especializada» es calificada por el Tribunal Supremo (Sent., 2.a, 23-V-2005).

La LMV concibe la citada Comisión como un órgano encargado de velar por la aplicación de los principios de organización y funcionamiento del mercado de valores. En este sentido, debe velar por la transparencia y la protección del inversor, promoviendo la difusión de cuanta información sea necesaria para asegurar la correcta formación de los precios. Su ámbito de competencias comprende los mercados primarios y secundarios de valores y la inversión colectiva.

Tiene por finalidad principal preservar el buen funcionamiento del mercado de valores. No es ni un gestor del mercado ni una autoridad encargada de ejecutar medidas de política económica respecto de los valores negociables. La Comisión reglamenta y vigila el mercado de valores pero no lo dirige ni lo gestiona. La dirección y gestión de los mercados de valores se confía en la Ley a los organismos rectores de los mercados configurados como sociedades anónimas profesionales.

La actuación de la Comisión viene determinada por el carácter técnico de las funciones que tiene encomendadas y no se encuentra subordinada a las directrices de política económica del Gobierno. Es una autoridad técnica que actúa con autonomía en relación con las decisiones políticas del Gobierno.

Rinde cuentas directamente ante el Congreso de lo Diputados. La CNMV eleva anualmente a la Comisión de Economía, Comercio y Hacienda del Congreso, un informe sobre el desarrollo de sus actividades y sobre la situación de los mercados financieros organizados. El presidente de la Comisión debe comparecer ante la citada Comisión del Congreso para dar cuenta del informe, así como cuantas veces sea requerido para ello.

Régimen jurídico

La CNMV se rige por normas de Derecho administrativo en el ejercicio de las funciones públicas de ordenación, supervisión y sanción del mercado de valores que tiene encomendadas, por normas de Derecho privado en sus adquisiciones patrimoniales y por normas de Derecho del trabajo en las relaciones con su personal.

En el ejercicio de sus funciones públicas, y en defecto de lo dispuesto en la LMV y en las normas que la completen o desarrollen, la CNMV actúa con arreglo a lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. El contenido de sus actos se debe ajustar a lo dispuesto en las normas de ordenación y disciplina del mercado de valores y ser adecuado a sus fines (véase art. 53.2 Ley 30/1992).

Las disposiciones y resoluciones que dicte la CNMV en el ejercicio de las potestades administrativas que le confiere la LMV ponen fin a la vía administrativa y son recurribles en la vía contencioso-administrativa, salvo las resoluciones que dicte en materia sancionadora cuyo régimen -dice el art. 16 de la LMV- será el previsto en el art. 97, y las que dicte en materia de intervención y sustitución de administradores. Esta exclusión del recurso ordinario ante el ministro subraya el carácter independiente de la Comisión. Los actos administrativos no susceptibles de recurso ordinario dictados por la CNMV son recurribles ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (DA 4.a.2 Ley 29/1998). Las resoluciones en materia sancionadora -ante el error del art. 16 de la LMV que remite al 97, en el que no se regula esta cuestión- hay que entender que son recurribles en alzada ante el ministro de Economía y Hacienda, al igual que las resoluciones que pongan fin al procedimiento de intervención o sustitución, en este caso por mandato expreso del art. 107 de la LMV.

Los contratos que celebre la CNMV se rigen por lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. La Comisión se rige asimismo por aquellas disposiciones que le sean de aplicación del texto refundido de la Ley General Presupuestaria.

El personal de la CNMV está vinculado a la misma por una relación sujeta a las normas del Derecho laboral. Selecciona su personal, excepto el directivo, mediante convocatoria pública y de acuerdo con sistemas basados en los principios de mérito y capacidad. Dicho personal está sujeto al régimen de incompatibilidades establecido con carácter general para el personal al servicio de las Administraciones Públicas y está obligado a notificar a la Secretaría General de la CNMV las operaciones que realice en los mercados de valores. La CNMV garantiza la defensa jurídica de los miembros de su consejo y de su personal por las responsabilidades que pudieran derivarse de los actos realizados en el ejercicio de sus funciones.

La CNMV dispone de un Reglamento de régimen interior aprobado por Resolución del Consejo de 10 de julio de 2003.

Conforme a la previsiones de la Disposición Adicional segunda de la Ley 44/2002, el Reglamento de régimen interior crea un órgano de control interno, bajo la dependencia directa del comité ejecutivo de la CNMV, para prevenir conflictos de intereses e informar al comité ejecutivo del funcionamiento de los procedimientos de supervisión y, además, exige la elaboración de una memoria anual sobre el ejercicio de las funciones de supervisión, en la que se incluya un informe específico del citado órgano de control interno.

Régimen económico

 La CNMV debe elaborar anualmente un anteproyecto de presupuesto, con la estructura establecida por el Ministerio de Economía y Hacienda, y remitirlo a este Ministerio para su elevación al acuerdo del Gobierno y posterior remisión a las Cortes Generales, integrado en los Presupuestos Generales del Estado. Las variaciones en el presupuesto deben ser autorizadas por el ministro de Economía y Hacienda cuando su importe no exceda de un 5 por 100 del mismo y por el Gobierno en los demás casos.

El control económico y financiero de la Comisión se lleva a cabo exclusivamente mediante comprobaciones periódicas o procedimientos de auditoría a cargo de la Intervención General de la Administración del Estado, sin perjuicio de las funciones que corresponden al Tribunal de Cuentas.

Los recursos de la Comisión están integrados por las rentas de los bienes y valores que constituyen su patrimonio, las tasas que perciba por la realización de sus actividades o la prestación de sus servicios, conforme al Real Decreto de 31 de julio de 1998, y las transferencias que, con cargo al presupuesto del Estado, efectúe el Ministerio de Economía y Hacienda. Cobra tasas por el registro de los folletos informativos, por la inscripción de las entidades sometidas a su supervisión, por la inspección y supervisión de estas mismas entidades, por autorización de ofertas públicas de adquisición y por la expedición de certificados.

Los beneficios de cada ejercicio se pueden destinar a cubrir pérdidas de los anteriores, crear reservas para financiar inversiones, asegurar un fondo de maniobra adecuado a sus necesidades operativas o asignarse al Estado.

FUNCIONES

Naturaleza y clases

Para cumplir sus fines la Comisión goza de amplias facultades. Son potestades administrativas que la doctrina califica de derechos-función. Es un órgano técnico encargado de cumplir unas funciones de carácter público en el mercado de valores, potestades normalmente regladas. El ejercicio de las discrecionales debe ser motivado. La doctrina destaca la vinculación a los precedentes por parte de la Comisión, quien fija sus criterios a través de recomendaciones. Sólo puede separarse del criterio seguido en actuaciones precedentes motivando su actuación con referencia a los hechos y fundamentos de derecho [art. 54 c) Ley 30/1992]. Tiene potestades de control e intervención y asesoras.

a) Facultades de control e intervención

La Comisión es el órgano supervisor del mercado de valores al que se encomienda la vigilancia e inspección del mercado y de la actividad de las personas que se relacionan con el tráfico de valores, y el ejercicio sobre ellas de la potestad sancionadora (art. 13, inicial). La supervisión del mercado de valores corresponde a la CNMV con la asistencia de los organismos rectores del correspondiente mercado.

Según la jurisprudencia dominante, la LMV parte de la existencia de una relación de sujeción especial entre la CNMV y las empresas autorizadas a operar en el mercado (STS 17-XI-1993; SSTSJ Madrid 15-IX-1997 y 4-IV-1997). Pero lo cierto es que el poder disciplinario de la CNMV alcanza a todas las personas que se relacionan con el mercado de valores, con independencia de que estén o no sometidas a autorización.

La Comisión vigila a quienes operan en el mercado sin intervenir en sus decisiones. Es discutible que pueda llegar a encauzar sus conductas, en el sentido de dirigirlas por buen camino. Si bien la vigilancia puede ser suasoria. La Comisión puede intentar persuadir para que se rectifique determinada conducta que sin constituir una infracción a las normas que regulan el mercado de valores suponga una amenaza al funcionamiento eficaz del mercado. Estas actuaciones suasorias se sitúan en la zona intermedia entre el control y la intervención. En algún caso puede llegar a imponer conductas ante el fracaso de las medidas suasorias. Con esta base la Comisión puede mandar que se incluya en el folleto de una emisión de valores o de una opa «advertencias y consideraciones que faciliten su análisis y comprensión» (arts. 18.6 Regl. emisiones y 15. 2 Regl. opas).

Como autoridad bursátil, también le corresponde a la CNMV el seguimiento del cumplimiento por parte de las sociedades cotizadas de las reglas de gobierno corporativo, a cuyo efecto puede recabar cuanta información precise al respecto, así como hacer pública la información que considere relevante sobre su grado efectivo de cumplimiento (art. 116.5 LMV).

Las medidas de inspección son autónomas al régimen sancionador. No son diligencias preparatorias del expediente sancionador. Los requerimientos propios de la inspección no necesitan desvelar su finalidad, con el fin de que el destinatario pueda adoptar medidas de defensa ante la inspección. El hecho de que si la inspección evidencia una infracción se abrirá expediente sancionador es conocido por el inspeccionado sin necesidad de advertencia. El Tribunal Supremo considera que no constituye indefensión la falta de advertencia al inspeccionado del riesgo de verse sometido a un expediente sancionador (Sent. 11-XI-1993).

La CNMV tiene también atribuidas competencias de intervención ante situaciones de dificultad que puedan afectar a quienes operan en el mercado. Es el órgano competente para acordar, en caso de crisis de un organismo rector del mercado, de una empresa de servicios de inversión o sociedad gestora o de inversión colectiva, la intervención o sustitución de su consejo de administración (art. 107 LMV y 72 LIIC).

La CNMV no es un mero receptor pasivo de información. Con el fin de proteger el ejercicio de la función reservada a las empresas de servicios de inversión frente a los operadores de hecho, que prestan servicios de inversión sin estar autorizados, la CNMV puede advertir al público de la infracción y requerir el cese de la actividad, incautar los documentos relacionados con la prestación de la misma y acordar el cierre del establecimiento del infractor (art. 64.7 LMV).

b) Facultad de asesoramiento

La CNMV cumple la función de asesorar a la Administración y a los inversores. Por un lado, es un órgano técnico encargado de asesorar al Gobierno y al Ministerio de Economía y Hacienda y a los órganos equivalentes de las Comunidades Autónomas en las materias relacionadas con los mercados de valores, a petición de los mismos o por iniciativa propia. Goza de la facultad de proponer mejoras del mercado. Puede elevar propuestas sobre las medidas o disposiciones relacionadas con los mercados de valores que estime necesarias. Elabora y da publicidad a un informe anual en el que refleja su actuación y la situación general de los mercados de valores.

Neutralidad del control

La LMV fija el alcance de la responsabilidad de la CNMV. La Comisión no garantiza la bondad de los valores negociables, ni la veracidad de las informaciones suministradas por los emisores. Su función reside en garantizar la mejor información al inversor. Por esta razón, el art. 92 de la Ley precisa que la incorporación a los registros de la Comisión de los informes de auditoría y de los folletos informativos de las emisiones de valores «sólo implicará el reconocimiento de que aquéllos contienen toda la información requerida por las normas que fijen su contenido y en ningún caso determinará responsabilidad de la Comisión Nacional del Mercado de Valores por la falta de veracidad de la información en ellos contenida». Y en el desarrollo reglamentario se estableció que el registro del folleto por la Comisión «no implicará recomendación de la suscripción de los valores, ni pronunciamiento en sentido alguno sobre la solvencia de la entidad emisora o la rentabilidad de la emisión» (según decía art. 21.1 RD 291/1992).

Los registros de la documentación de las emisiones de la Comisión son meros registros administrativos. Se comprueba la regularidad formal de la documentación y se procede a su archivo. La Comisión no tiene facultades para decidir si un determinado valor negociable puede o no ser ofrecido al público, sólo puede exigir del emisor la información necesaria para que el inversor pueda formular un juicio fundado sobre la inversión que se le propone. Ningún valor puede ser ofrecido al público si la emisión que lo agrupe no ha sido objeto de aprobación administrativa.

La Comisión tampoco asegura la eliminación de los riesgos de las operaciones celebradas en los mercados de valores. La Comisión no ejercita una función de injerencia en la gestión de los emisores que pueda justificar el nacimiento de un derecho subjetivo del inversor por las pérdidas sufridas por el descenso en la cotización de los valores adquiridos. Tampoco garantiza la veracidad de las informaciones que suministran los emisores al mercado. Es el inversor quien asume directamente el riesgo de valorar dicha información. La vigilancia pública que ejercita la Comisión se dirige a tutelar el interés general en el correcto funcionamiento del mercado de valores. No hay un derecho subjetivo del inversor tutelado por la Ley que pueda dar lugar a la responsabilidad de la Comisión, salvo los que deriven de la propia responsabilidad patrimonial de la CNMV en el ejercicio de sus potestades (véanse supra § 5.4 y STSJ Madrid 27-X-1998).

Registros oficiales

Para el cumplimiento de sus competencias de supervisión, la Comisión mantiene diversos registros oficiales, de carácter público, enumerados en el art. 92 de la Ley. Son los registros necesarios para el control de las anotaciones en cuenta, de las ofertas públicas de valores, de las empresas de servicios de inversión y de los hechos significativos para la cotización de los valores. En relación con la representación de los valores mediante anotaciones en cuenta lleva un registro de las entidades encargadas de la llevanza de las distintas emisiones y de los documentos de representación de los valores. Respecto a las ofertas públicas de valores, la Comisión dispone de registros de los documentos acreditativos, de los informes de auditoría y de los folletos informativos; también lleva el registro de las participaciones significativas en las sociedades cotizadas en bolsa. Y respecto de los intermediarios lleva el registro de las empresas de servicios de inversión que operan en España, el de sus altos cargos y el de sus representantes. También se incluye un registro de las sanciones impuestas en los últimos cinco años por la comisión de infracciones graves y muy graves a las normas de ordenación del mercado. De este modo se refuerza la transparencia del mercado y se protege a los inversores a través de la información.

ORGANIZACIÓN

Consejo

La Comisión está regida por un Consejo, al que corresponde el ejercicio de todas sus competencias. El Consejo está integrado por cinco personas designadas en razón de su competencia técnica y por dos representantes de la Administración. Dicho Consejo esta compuesto por un presidente y un vicepresidente, nombrados por el Gobierno, a propuesta del ministro de Economía y Hacienda, y tres consejeros, nombrados por el ministro de Economía y Hacienda, entre personas de reconocida competencia en materias relacionadas con el mercado de valores. El carácter especializado de Comisión se refuerza exigiendo que formen parte de su órgano de gobierno especialistas en el mercado de valores.

También forman parte del Consejo dos consejeros natos: el director general del Tesoro y Política Financiera y el subgobernador del Banco de España. Se desea asegurar la coordinación entre la supervisión del mercado de valores y las medidas de defensa de la moneda y de vigilancia bancaria. Esta coordinación entre bolsa, moneda y banca se ve reforzada, como hemos visto en el tema anterior, con la presencia del vicepresidente de la Comisión en el Consejo de Gobierno del Banco de España.

Actúa como Secretario, con voz pero sin voto, la persona que el Consejo designe entre las que presten sus servicios en la Comisión.

Le corresponde al Consejo aprobar las circulares, el Reglamento de régimen interior, el anteproyecto de presupuestos y los informes anuales. Debe constituir un comité ejecutivo y nombrar los cargos directivos, a propuesta del presidente.

El comité ejecutivo está integrado por el presidente, el vicepresidente y los consejeros no natos. Entre sus atribuciones se encuentra la preparación de los asuntos que vayan a ser sometidos al Consejo y resolver sobre las autorizaciones administrativas que le hayan sido atribuidas por delegación del Consejo.

Cargos

El presidente ostenta la representación legal de la Comisión y ejerce las facultades que el Consejo le delegue. El presidente ostenta la representación legal de la Comisión y la jefatura del personal. Acuerda la convocatoria del Consejo y del Comité Ejecutivo, dirige y coordina las actividades de los órganos directivos y celebra los contratos y convenios de la Comisión. El vicepresidente sustituye al presidente en los casos de vacante, ausencia o enfermedad de éste, y ejerce asimismo las facultades que le delegue el Consejo.

En el plazo de tres meses a partir de la toma de posesión de cualquier miembro del Consejo, éste deberá proceder, en sesión extraordinaria, a confirmar, modificar o revocar, de forma expresa, todas y cada una de sus delegaciones de facultades en el presidente y vicepresidente.

El Consejo puede delegar el ejercicio de sus funciones en el presidente, vicepresidente o en el comité ejecutivo. El Acuerdo de 21 de abril de 2005 refunde las anteriores delegaciones de competencias en materia de ofertas públicas, participaciones significativas, admisión, exclusión y suspensión de valores de la negociación, inversión colectiva, titulización, capital-riesgo, empresas de servicios de inversión, reversión de los valores anotados, recursos propios, fianzas, participantes en el mercado de Deuda pública, dispensa de publicación de información relevante, sistemas organizados de negociación, control de presupuestos y tarifas, y sancionadora, incluida la facultad de aprobar los informes sobre las disposiciones normativas de carácter general que sean sometidas a la consideración de la Comisión, lo que constituye un buen catálogo de las funciones de la CNMV. El Consejo debe ser informado periódicamente del ejercicio que se haga de estas facultades.

El presidente, el vicepresidente y los consejeros de la Comisión están sujetos al régimen de incompatibilidades de los altos cargos de la Administración. Al cesar en el cargo y durante dos años posteriores no pueden ejercer actividad profesional alguna relacionada con el mercado de valores. Reglamentariamente se ha determinado la compensación económica que recibirán en virtud de esa limitación (RD 1079/1992, de 11 de septiembre).

El mandato del presidente, del vicepresidente y de los consejeros no natos tiene una duración de cuatro años, al término de los cuales puede ser renovado por una sola vez. Si, durante el período de duración de su mandato, se produjera el cese del presidente, del vicepresidente o de cualquiera de los consejeros no natos, su sucesor cesará al término del mandato de su antecesor. Cuando este último cese se produzca antes de haber transcurrido un año desde el nombramiento, no será de aplicación dicho límite, pudiendo ser renovado el mandato en dos ocasiones.

Con el fin de preservar su independencia, las causas de cese de los miembros no natos del Consejo están tasadas en el art. 20 de la Ley. El presidente y el vicepresidente cesarán en su cargo por expiración del término de su mandato, renuncia aceptada por el Gobierno o separación acordada por el Gobierno por incumplimiento grave de sus obligaciones, incapacidad permanente para el ejercicio de su función, incompatibilidad sobrevenida o condena por delito doloso, previa instrucción de expediente por el Ministerio de Economía y Hacienda. Estas causas de cese son también aplicables a los consejeros no natos, correspondiendo aceptar la renuncia o acordar la separación al ministro de Economía y Hacienda.

Comité consultivo

La Comisión cuenta con un órgano de asesoramiento, el comité consultivo (art. 22 LMV). Presidido por el vicepresidente de la Comisión, que actúa sin voto, e integrado por 14 vocales nombrados en representación de los miembros de los mercados oficiales, de los emisores y de los inversores, más uno designado por cada una de las Comunidades Autónomas con mercados oficiales (véase RD 504/2003). Los vocales deben contar con honorabilidad y experiencia en materias relacionadas con el mercado de valores. No están ligados por mandato imperativo de las entidades que hayan intervenido en su designación, lo cual facilita su actuación independiente.

El comité consultivo debe informar sobre cuantas cuestiones le sean planteadas por el Consejo de la CNMV. Es su órgano consultivo, a través del cual recibe la opinión de quienes operan en el mercado de valores. Su informe es preceptivo en relación con la reglamentación del mercado a través de circulares, la imposición de sanciones por infracciones muy graves, las garantías que deben constituir las entidades participantes en los sistemas de Iberclear, la autorización o revocación de las empresas de servicios de inversión y la autorización de sus operaciones societarias.

Además debe informar sobre los proyectos de disposiciones de carácter general sobre el mercado de valores que le sean remitidos por el Gobierno o por el Ministerio de Economía y Hacienda con objeto de hacer efectivo el principio de audiencia de los sectores afectados en el procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas.

Los vocales del comité pueden a su vez dirigirse por escrito al Consejo de la CNMV para presentar informes o propuestas relativas al mercado de valores.

Servicio de reclamaciones

 La Ley Financiera crea el Comisionado para la Defensa del Inversor, adscrito orgánicamente a la CNMV, quien debe darle soporte administrativo y técnico. Bajo un titular nombrado por el ministro de Economía y Hacienda, oído el presidente de la CNMV y el Consejo de Consumidores y Usuarios, continuará con la labor de tramitación de consultas y reclamaciones que en la actualidad desarrolla el Servicio de Reclamaciones de la CNMV.

Según el art. 93 de la LMV el Ministerio de Economía y Hacienda debía regular la constitución por la CNMV de un servicio destinado a atender «las reclamaciones que en materia de su competencia pueda formular el público, así como asesorar a éste sobre sus derechos y los cauces legales existentes para su ejercicio». Esta previsión carece del desarrollo reglamentario requerido. No obstante, en la actualidad, su función se solapa con la que debe desarrollar el Comisionado para la defensa del inversor.

El Reglamento de régimen interior ha previsto, en Disposición Transitoria, que hasta que entre en funcionamiento el Comisionado, la Secretaría General seguirá atendiendo las quejas y reclamaciones. Funciona de hecho un “Servicio de Reclamaciones”, encuadrado en la Dirección de Inversores, que cumple estas funciones. Se configura como un mecanismo de información a los inversores, que también cumple una función de vigilancia, suministrando a la CNMV datos relevantes sobre la conducta de las entidades en sus relaciones con la clientela. Resulta muy eficaz para detectar a los operadores de hecho y proceder a advertir al público de estas conductas. Desarrolla su función en permanente contacto con la Dirección General del Servicio Jurídico. Sus informes son simples comunicaciones de carácter informativo. No se trata de actos decisorios susceptibles de impugnación (STSJ Madrid 11-III-1998).

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